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.: Sobre Conselhos
A participação, em sentido estrito, é um conjunto de situações em que o
indivíduo contribui direta ou indiretamente para uma decisão política. Esse é o
ideal democrático, já que a soberania popular é o princípio maior da forma
democrática. Na verdade, num Estado democrático, não deveria haver decisões
políticas que não fossem condicionadas e/ou determinadas pelas opiniões
públicas emanadas da sociedade civil. Por isso, a participação deve ser ampla,
deve desenvolver-se tanto na sociedade civil como nas instituições políticas
formais.
Se a participação social "é o processo mediante o qual as diversas
camadas sociais têm parte na produção, na gestão e no usufruto de bens de uma
sociedade historicamente determinada" (BORDENAVE, 1985, p.25), nada mais
adequado para a sua concretização do que a revitalização e a multiplicação da
esfera pública.
Para isso, é preciso descartar o mito da Administração neutro-burocrática
e passar a reconhecer a existência dos componentes políticos da Administração
Pública. O processo de formulação de políticas públicas diz respeito,
exatamente, ao modo de identificar as pretensões em questão, para se chegar à
definição do interesse público (ou dos interesses públicos, no plural), a ser
efetivado sob a coordenação da Administração Pública, e não sob a sua
imposição.
Nos dias de hoje, o controle social é entendido como um instrumento de
democracia, exercido sobre a ação do Estado pelo conjunto da sociedade
organizada com os seus mais diversos segmentos sociais, identificando como
pressupostos o desenvolvimento da cidadania, uma atuação permanente, a
construção de espaços democráticos e o benefício do conjunto da sociedade.
O controle social confere elementos ao cidadão brasileiro para refletir
a respeito da democracia, vez que os seus palcos de atuação propugnam não uma
democracia representativa distante do seio da sociedade, mas sim um modelo
democrático misto, no qual a democracia representativa articula-se com a
participação direta e onde cada indivíduo faz a diferença.
- Considerações sobre Conselhos Gestores
Vinculada à cidadania ativa, surge à forma Conselho como órgão de mediação
povo-poder (GOHN, 1995, p. 211). Para GOHN (2003, p. 7), os conselhos
"constituem, no início deste novo milênio, a principal novidade em termos
de políticas públicas" e "são uma das formas de constituição de
sujeitos democráticos" (p. 9). Convém destacar que o conceito de políticas
públicas é constantemente aperfeiçoado, até pela área jurídica, que vem se
preocupando com elas na medida em que influenciam na formulação, planejamento e
execução de ações concretizadoras de direitos.
- No entanto, o que são de fato os conselhos?
Conselhos são espaços de interface entre o Estado e a sociedade. São
pontes entre a população e o governo, assumindo a cogestão das
políticas públicas. O poder é partilhado entre os representantes do governo
e da sociedade, e todos assumem a tarefa de propor, negociar, decidir,
implementar e fiscalizar a realização do interesse público (Carvalho, 1998).
Os conselhos significam espaços públicos partilhados entre governo e
sociedade. Uma vez institucionalizados e previstos legalmente, os conselhos
setoriais representam um espaço de discussão, formador de opinião pública e
tomador de decisões que são levadas em conta pelos Poderes Legislativo e
Executivo. Neles os segmentos da população articulam-se, trocam informações,
criam conceitos que posteriormente são transmitidos para outros segmentos e
assim por diante. Como espaços públicos de cogestão política, os conselhos
devem trazer à tona novos temas de interesse público para suscitar decisões
públicas a partir de entendimentos e opiniões gerados pelo agir comunicativo.
- Quem participa?
Os conselhos podem ser locais, municipais, estaduais, regionais ou
nacionais. Sua característica principal é a paridade entre
participantes do Estado 30%, trabalhador 30% e da sociedade civil 40%, para que haja realmente a exposição de
interesses muitas vezes antagônicos, e para que se chegue a um denominador
comum sem a submissão de um grupo a outro. A necessidade de que vários
segmentos da sociedade vinculados ao setor objeto do conselho participem é
essencial para a realização da democracia.
O conselho fortalece-se com a multiplicação de protagonistas,
isto é, com a ampliação de interessados em participar da gestão pública. Essa
expansão deve estar atrelada à autonomia desses espaços. Além da infraestrutura,
deve-se garantir que os conselheiros advindos da comunidade não sejam coagidos
pelos conselheiros do governo, ou seja, o conselho não pode ser um apêndice da
forma de governar do gestor. O governo só se legitima se de fato estimula de
maneira muito clara a participação da comunidade.
- Institucionalização dos Conselhos
Com relação à institucionalização dos conselhos gestores, motivada
principalmente a partir da Constituição Federal de 1988, identificam-se
vantagens e desvantagens. É preciso ter cuidado para não burocratizar esses
espaços, nem torná-los vulneráveis - a autonomia não pode ser enfraquecida.
Além disso, a obrigatoriedade da criação de conselhos para que o município ou
estado receba determinados recursos não pode ser sinônimo de conselhos pro
forma. Criar um conselho é muito mais que formalizá-lo legalmente. O seu
funcionamento depende da participação social dos setores sociais pertinentes *(conselhos permanentes para assuntos dos conselhos).
Em contrapartida, a institucionalização é uma garantia de que esses
espaços, apesar das mudanças contínuas de agendas e participantes, sejam
preservados e, por isso, a participação também seja preservada, além do que a
proximidade entre os conselhos e o Poder Executivo (no caso dos municípios e
estados, próximos às secretarias respectivas - saúde, meio ambiente, educação, segurança etc.;
no caso da União, próximos aos ministérios) gera uma absorção quase imediata de
suas deliberações por parte dos gestores e uma fiscalização mais eficaz. Essa
constatação corrobora com o que Boaventura SANTOS afirma: "A maior parte
das experiências participativas nos países recém-democratizados do Sul tem o
seu êxito relacionado à capacidade dos atores sociais de transferirem práticas
e informações do nível social para o nível administrativo".
A institucionalização promove a ponte entre as opiniões públicas
geradas nas bases dos movimentos sociais, de onde se originam os conselheiros
(ONGs, OCIPs, associações de trabalhadores, movimentos de bairro etc.), e o Poder
Executivo, o que provoca a execução de políticas públicas mais próximas às
necessidades da população. "A opinião pública, transformada em poder
comunicativo segundo processos democráticos, não pode ‘dominar' por si mesma o
uso do poder administrativo; mas pode de certa forma, direcioná-lo"
(HABERMAS, 1997, vol. 2, p. 23).
- Rotina dos Conselhos:
Os instrumentos para a operacionalização dos conselhos são as plenárias,
os fóruns e as audiências públicas. Eles exigem regularidade de atuação e
espaços consignados para seu funcionamento, o que muitas vezes não possuem
(GOHN, 1995, p. 212). Podem ser consultivos ou deliberativos.
Os conselhos temáticos institucionalizados, por buscarem disciplinar a
participação social preceituada na Constituição Federal de 1988, são mais
complexos. Seu processo de implementação é difícil e lento, devido à
necessidade de normatização. São espaços de democratização da coisa pública e
de exercício da cidadania pela população, por isso mesmo palco de tensões e
lutas que esbarram nas dificuldades da não cultura política democrática e da
força do autoritarismo e patrimonialismo (GOHN, 1995, p. 213).
Uma das subdivisões dos conselhos temáticos institucionalizados é o
conselho por área de gestão que trata de setores já tradicionais na
Administração Pública. Tem como funções gerais o controle e fiscalização do
Poder Executivo e a participação no planejamento das políticas de gestão
(orçamentos, diretrizes, plano-diretores, planejamento plurianual etc.) e das
políticas públicas referentes à área (diretrizes, normativas etc.).
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