Anexo X – Programas Temáticos
Programa 2040 - Gestão de Riscos e Resposta a Desastres
Contextualização
O homem vem intensificando alterações no meio ambiente a fim de moldar o meio físico às
suas necessidades e usos. Tais alterações provocam perturbações no equilíbrio dos
sistemas naturais, resultando em situações de vulnerabilidade que podem provocar
desastres. No Brasil, a ocorrência e a intensidade dos desastres naturais dependem mais do
grau de vulnerabilidade das comunidades afetadas do que da magnitude dos eventos
adversos.
Os desastres naturais mais recorrentes registrados no Brasil são os decorrentes de
inundações, alagamentos, enxurradas, deslizamentos, estiagens, secas e vendavais, sendo
que nos ambientes urbanos, que abrigam a grande maioria da população brasileira, as
inundações, as enxurradas e os deslizamentos de solo ou rocha constituem-se nos eventos
que causam os maiores impactos.
O processo de urbanização do País, que se acelerou intensamente a partir da década de
1950, não foi acompanhado de políticas de desenvolvimento urbano que se preocupassem
em prover moradia para toda a população. Sem condições de adquirir no mercado legal uma
residência, importantes parcelas da população mais pobre ocuparam aqueles terrenos
menos valorizados em função de restrições à ocupação legal, seja devido à situação de
risco potencial, seja devido à necessidade de preservação ambiental. Assim os
assentamentos precários se implantaram e se expandiram, com ocupação de áreas de
elevada declividade e margens de rios, gerando um quadro urbano de extrema
vulnerabilidade a deslizamentos de encostas, inundações e enxurradas.
No que diz respeito às inundações e enxurradas, é importante destacar sua relação com as
ocupações nas cidades que, em sua maioria, se deram em áreas ribeirinhas (leito maior dos
rios), principalmente nos lugares em que a frequência de enchente é baixa. Com o
expressivo aumento da superfície impermeabilizada nas cidades, provocado pelas
ocupações, e sua contribuição para o aumento da área de enchente, houve o aumento da
frequência e a intensificação das inundações gerando, desse modo, danos a essas
populações. Colabora ainda com o problema a alteração na cobertura vegetal em áreas
rurais, que acarreta a modificação da dinâmica das águas na bacia e os condicionantes do
ciclo hidrológico, impactando os rios quanto à quantidade e a qualidade da água e ainda
provocando assoreamento.
A Figura 1 retrata a distribuição dos municípios afetados por, no mínimo, três eventos de
inundações, enxurradas, enchentes e alagamentos entre janeiro de 2003 e maio de 2011,
com Portaria de Reconhecimento de Situação de Emergência ou Estado de calamidade
pública expedida pela Secretaria Nacional de Defesa Civil. Com essa distribuição, percebe-se a significativa concentração dessas situações de risco em municípios das regiões
Sudeste, Sul e Nordeste do País.
Figura 1 – Municípios afetados por inundações, enxurradas, enchentes e alagamentos.
Fonte: Secretaria Nacional de Defesa Civil (MI).
Elaboração: Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (MP).
Quanto aos deslizamentos, o aumento de ocorrências de desastres é, em sua maioria,
derivado da ocupação inadequada de áreas de risco geológico potencial. A ocupação de
áreas íngremes por assentamentos precários, caracterizados pela ausência de infraestrutura
urbana (principalmente sistemas de drenagem), a execução de cortes e aterros instáveis
(sem estruturas de contenção de taludes), os depósitos de lixo nas encostas e a fragilidade
das construções, potencializam a fragilidade natural dos terrenos, o que resulta em áreas de
risco sujeitas a deslizamentos, principalmente nos períodos chuvosos mais intensos e
prolongados. Contudo, os bairros legalmente implantados também estão sujeitos a
desastres associados a deslizamentos, pois o conhecimento do comportamento do meio
físico ainda não foi adequadamente incorporado aos planos diretores, leis de uso e
ocupação do solo ou ao processo de licenciamento dos novos parcelamentos do solo.
Assim, não é incomum a aprovação de loteamentos e conjuntos habitacionais em áreas
cujas condições geológicas recomendariam a utilização para atividades de caráter não
permanente, como praças públicas, parques ou áreas verdes de lazer.
Identificou-se um conjunto de municípios (Figura 2) que apresenta maior probabilidade de
ocorrência de desastres associados a deslizamentos de encostas. Os critérios utilizados
foram: frequência de ocorrência de eventos de deslizamentos de encostas; magnitude dos
eventos, obtida a partir do registro das vítimas; e condições potenciais de ocorrência de
grandes eventos de movimentos de massa.
Figura 2 - Distribuição dos municípios mais suscetíveis a deslizamentos de encostas.
Fontes: Serviço Geológico do Brasil-CPRM (MME), Secretaria
Nacional de Defesa Civil (MI) e Instituto de Pesquisas Tecnológicas do
Estado de São Paulo.
Elaboração: Secretaria Nacional de Programas Urbanos (MCID).
Observa-se uma nítida concentração na região Sudeste (68% dos municípios), seguida das
regiões Sul (15%) e Nordeste (11%).
Revelam-se com a regionalização apresentada nas Figuras 1 e 2, áreas em que políticas
públicas municipais, estaduais e federais devem ser intensificadas a fim de reduzir o grau de
vulnerabilidade das comunidades frente aos fenômenos de deslizamentos, inundações e
enxurradas, de forma a ampliar a segurança da população. Assim, para a minimização dos
danos, o programa de Gestão de Riscos e Reposta a Desastres incorpora a ação
coordenada e articulada dos entes federados.
O programa amplia o conhecimento público sobre as áreas de risco nos municípios mais
críticos, por meio do mapeamento da suscetibilidade geológica aos fenômenos de
deslizamentos, inundações e enxurradas; do mapeamento de riscos nas áreas ocupadas; da
definição de diretrizes para a ocupação urbana segura, tanto na escala de planejamento
urbano, quanto na escala dos projetos de parcelamento do solo; e do monitoramento da
ocupação urbana, permitindo avançar num processo de controle e fiscalização urbanos que
reduza o avanço da ocupação sobre áreas de maior fragilidade natural.
É preciso também dar continuidade e ampliar os investimentos em intervenções estruturais
de caráter preventivo, envolvendo a implantação de sistemas de drenagem urbana e de
medidas que promovam adequadamente o manejo das águas pluviais, a implantação de
parques, bosques e áreas de lazer em áreas de grande suscetibilidade a inundações
rápidas e enxurradas, e a execução de obras de estabilização e contenção de encostas,
além da execução de intervenções emergenciais voltadas para proteger a infraestrutura e
setores críticos sob risco de colapso iminente. As intervenções estruturais contemplam
também a remoção criteriosa de moradias em áreas de risco, associada ao reassentamento em áreas próximas, de forma a permitir a manutenção das condições de emprego e renda e
do acesso aos equipamentos públicos.
E ainda é necessário planejar as bacias hidrográficas de forma integrada, considerando que
as intervenções nos corpos de água e a modificação da cobertura do solo, seja em zonas
urbanas ou rurais, podem alterar a quantidade de água que escoa para os rios, aumentando
suas vazões e áreas de enchente e, consequentemente, causando efeitos nas áreas mais
baixas. É preciso avançar na gestão dos recursos hídricos observando não somente a
escassez água, mas também as vazões de cheia.
As intervenções estruturais articulam-se com intervenções não estruturais no âmbito de uma
defesa civil que desenvolve ações contínuas pelas quais os indivíduos, grupos e
comunidades façam a gestão dos riscos num esforço de evitar desastres ou de amenizar
seus impactos. Uma defesa civil eficiente se dá pela integração de planos de prevenção e
de emergência, com envolvimento de agentes governamentais e não governamentais de
todos os níveis.
Observa-se que a estrutura da Defesa Civil do país, institucionalizada pelo Sistema Nacional
de Defesa Civil (SINDEC), encontra-se, na legislação, bem definida e representada, já que
integram-se ao SINDEC os diversos entes federados e as representações da sociedade
atuantes nesse tema. Considerando que o desastre ocorre em âmbito local, ou seja, no
município, a instituição local deve estar bem estruturada, articulada com os demais órgãos
integrantes do SINDEC, e, ainda, servir de referência para a tomada de decisão sobre ações
preventivas e de resposta (socorro e assistência às vítimas, restabelecimento do cenário
afetado e reconstrução de áreas atingidas).
No entanto, percebe-se a baixa implementação da defesa civil municipal (menos de 10%
dos municípios brasileiros têm órgãos de defesa civil implementados e estruturados), o que
demonstra a necessidade de políticas que visem à implementação e à estruturação desses
órgãos locais, principalmente nos municípios recorrentemente afetados por desastres. A
ampliação e a conexão entre os elementos integrantes da rede de informação sobre
desastres no Brasil surgem, nesse contexto, como uma ação relevante para a estruturação
do planejamento e das ações da Defesa Civil.
Para se induzir a atuação em rede e dar suporte às decisões de prevenção a desastres,
pressupõe-se a estruturação de um sistema central de monitoramento, previsão e alerta de
desastres naturais, fazendo uso de tecnologias modernas e com capacidade de
monitoramento ininterrupto. Esse sistema deve ter condições de realizar pesquisas a
respeito das condições de ocorrência e da natureza dos eventos deflagradores dos
desastres, podendo, de forma adaptativa, ser capaz de incorporar novos conhecimentos.
Deve, ainda, ser capaz de incorporar e processar informações de diversas fontes, a exemplo
da rede de radares meteorológicos, da rede nacional hidrometeorológica, de imagens de
sensores remotos e da rede nacional de sismógrafos, produzindo a informação que permita
alertar sobre a probabilidade de ocorrência de desastres e viabilizar a ação preventiva dos
órgãos do SINDEC e da sociedade.
Não obstante a atuação do SINDEC em âmbito nacional revela-se ainda importante a
participação do Brasil nas discussões internacionais sobre o tema, visto que a gestão de
riscos e a resposta a desastres integram a política brasileira de cooperação humanitária
internacional.
Em se tratando de resposta a desastres e reconstrução, observa-se que os recursos
federais destinados a essas ações sofreram ajustes significativos nos últimos anos. Diversos
fatores explicam esse incremento de recursos, desde o aumento da frequência e da
intensidade dos fenômenos climáticos até a expansão e adensamento urbanos nas áreas
sujeitas a inundações, enxurradas e deslizamentos. A Figura 3 demonstra o aumento exponencial dos recursos destinados no período de 2004 a
2010, de R$ 130 milhões para R$ 3 bilhões.
Figura 3 - Recursos destinados à Resposta aos Desastres e Reconstrução
Dados: SIGPLAN - Programa 1029 / PPA 2008-2011 (Resposta aos Desastres e Reconstrução).
Elaboração: Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (MP)
A evolução significativa na aplicação de recursos em ações de resposta e de reconstrução
devido a desastres, e em intervenções estruturais para controle de inundações, demonstra o
esforço do Governo Federal em amenizar os danos decorrentes desses eventos. Entendese que o esforço do Estado deve, cada vez mais, ser concentrado nas ações de prevenção.
Para tanto, o enfrentamento da questão também se dará em outras políticas públicas além
da política de gestão de riscos e resposta a desastres, a exemplo das políticas de:
saneamento básico, oferta de água, planejamento urbano, habitação, energia nuclear e
conservação ambiental. Para tanto, a fim de orientar essas e outras políticas públicas, os
órgãos e instituições do Sistema Nacional de Defesa Civil devem, estar estruturados e
integrados.
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